現(xiàn)行的二元土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要表現(xiàn)形式。在現(xiàn)有體制下，城鄉(xiāng)要素循環(huán)基本上還是農(nóng)村勞動力、土地收益和資金向城市單向流動的循環(huán)模式。近年來農(nóng)村土地制度改革在試點推進(jìn)，但也遇到了不少問題。

第一，農(nóng)村土地集體所有制新的實現(xiàn)形式問題。比如，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人如何界定？土地權(quán)屬變更需要一人一票，但很多農(nóng)民已進(jìn)入城市，如何避免土地過度集權(quán)化，使權(quán)益向少部分人集中？如何正確引導(dǎo)土地股份合作制發(fā)展？

第二，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。宅基地流轉(zhuǎn)要不要擴大范圍，如果流轉(zhuǎn)范圍不擴大，城市資金便很難進(jìn)入農(nóng)村。而擴大流轉(zhuǎn)范圍，很多人又擔(dān)心農(nóng)民會不會居無定所？還有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限如何規(guī)定？

第三，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入有重要意義。現(xiàn)在強調(diào)，在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)同價、同等入市，但在實踐中如何實現(xiàn)同權(quán)同價？如何擴大農(nóng)村集體性建設(shè)用地入市范圍，并完善土地增值收益的分配機制？

第四，進(jìn)城落戶農(nóng)民承包權(quán)退出問題。在沿海地區(qū)、大城市周邊地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)已形成一定規(guī)模，但“進(jìn)城不棄地”仍大量存在。中央明確提出，要支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地，但實際進(jìn)展并不明顯，如何增加制度供給，有效激勵進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營？

上述問題都需要在實踐中繼續(xù)探索，找到答案。農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)村經(jīng)濟的“魂”，不管怎么改，不能把集體所有制改垮了，這是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革必須遵循的原則。

這么多年來，農(nóng)民進(jìn)城推動了工業(yè)化、城市化進(jìn)程，大家經(jīng)常認(rèn)為土地很緊張。需要提出的一個問題是，城市化進(jìn)程到底是在節(jié)約土地還是在浪費土地？僅從居住角度看，農(nóng)村居住比較分散，進(jìn)城后人員集聚性提升，城市化進(jìn)程應(yīng)該是節(jié)約了土地。當(dāng)然，實際情況可能并非這么簡單。

黨的十八屆三中全會提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地，要與國有土地同價同權(quán)、同等入市，宅基地也要創(chuàng)造條件能夠流轉(zhuǎn)。但也有同志擔(dān)心，如果農(nóng)民宅基地出讓了，有些農(nóng)民會拿著宅基地出讓得到的錢去喝酒，錢花光了，居無定所，會出現(xiàn)社會不穩(wěn)定。

這種假設(shè)確實造成了困擾。曾經(jīng)遇到一位縣委書記，他說這么多年在農(nóng)村工作，深感中國的農(nóng)民個個都是經(jīng)濟學(xué)家，賬算得很細(xì)，拿自己家宅基地?fù)Q錢喝酒的人應(yīng)該很少，而且這種人不僅農(nóng)村有，城里也有，但城市里并沒有因為這種人存在，就不交易房子了。過去我們認(rèn)為，土地是農(nóng)民的安身立命之本，承擔(dān)著社會保障的功能，特別是在2008年國際金融危機爆發(fā)時很多農(nóng)民返鄉(xiāng)了，大家說，還得靠土地。這句話當(dāng)時講是對的，但這些年情況有了很大變化，社會保障體系已經(jīng)普遍建立起來了，我們已經(jīng)有了能夠為農(nóng)民提供安全網(wǎng)的更有效率的辦法。應(yīng)該也完全可能用這種新辦法為農(nóng)民提供保障，同時把土地這種稀缺資源解放出來，得到更有效的配置和利用。

還需要說清楚的一個問題是，在市場經(jīng)濟條件下，如果農(nóng)民的土地不能流轉(zhuǎn)、不能交易，價值是要打折扣的。我們經(jīng)常說要保護(hù)農(nóng)民利益，但又不讓土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在土地上的這個利益是多少并不清楚，又談何保護(hù)？目前宅基地流轉(zhuǎn)只限于本村甚至是本居民組范圍內(nèi)，但更多的需求是來自外部，來自縣城、省城甚至一線大城市。重要的是應(yīng)該把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、交易的權(quán)利還給農(nóng)民，他們有了這種權(quán)利后，不一定非要轉(zhuǎn)出去，轉(zhuǎn)還是不轉(zhuǎn)，由他們自己算賬后做決定。

因此，如果我們真正要保護(hù)農(nóng)民利益，首先要創(chuàng)造條件，使農(nóng)民擁有自主轉(zhuǎn)讓權(quán)利，土地的市場價值能夠得以顯示。同時，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后的收益，首先要用于為相關(guān)農(nóng)民完善社保體系，包括住房保障條件，并由此帶動城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)生活、社會保障等方面的融合發(fā)展。

去年全國兩會后，我到一個村調(diào)研，這個村位處淺山丘陵地區(qū)，面積12.8平方公里，2000多人，4000畝稻田，2000畝旱地，1萬畝林地，應(yīng)該說土地資源還算充裕。許多人出去打工了，脫貧之后為了使生活更好一些，也要從地里增加些收入，因此就種優(yōu)質(zhì)稻，想在村里建個小型加工廠，但沒有建設(shè)用地。

村里有個養(yǎng)豬好手，之前在水庫邊上養(yǎng)，怕把水庫污染了，想著把這個養(yǎng)豬場搬出來，也找不到建設(shè)用地。其實在農(nóng)村，荒山荒坡不算少，未利用地也有，大家都說要延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈，把加工留在當(dāng)?shù)匾徊糠郑孀龅臅r候又辦不成。有的地方，農(nóng)民出去打工了，一些地撂荒了，一些地栽上了樹，很是浪費。我的感覺是，土地制度不是理論問題，最根本是要解決實際問題，既要嚴(yán)格管理，又要擔(dān)當(dāng)作為，研究解決好如何為農(nóng)民謀利的問題。

另外，在我國主要的農(nóng)產(chǎn)品中，國產(chǎn)食用油自給率低，保供安全性差，是需要補齊的短板弱項。油料作物不能只在地里種，還要積極發(fā)展木本油料，在荒山荒坡、田邊地角、房前屋后都可以種。發(fā)展木本油料，一個大的瓶頸就是用地不足。這件事，涉及多個部門，建議統(tǒng)籌考慮，做好頂層設(shè)計。

新的文件規(guī)定，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上，真正實現(xiàn)“取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)”，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。城市里的農(nóng)民工也是農(nóng)民，解決農(nóng)民工在城市的住房、子女教育等問題，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工的同城待遇平等化，也應(yīng)當(dāng)納入“三農(nóng)”的范圍。土地出讓金要如何用在農(nóng)民身上？如果不從農(nóng)民工市民化的角度去考慮問題，只是固化思路認(rèn)為農(nóng)民只能待在農(nóng)村，農(nóng)民工遲早要回到農(nóng)村，那么“三農(nóng)”問題沒有出路，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的扭曲無法得到緩解，還會影響到潛在經(jīng)濟增長率和全要素生產(chǎn)率。我國的發(fā)展?jié)摿θQ于55%的農(nóng)民市民化的進(jìn)程以及如何市民化，這個問題深度影響內(nèi)需和供給能否形成良性循環(huán)。

如果農(nóng)民擁有的土地權(quán)能（承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)等）不能交易、不能貨幣化、金融化，則“三權(quán)分置”改革的意義大打折扣，難以給農(nóng)民帶來實際價值，農(nóng)民增收、農(nóng)民市民化都會擱淺，農(nóng)民的美好生活愿景——生活得更好，下一代不再當(dāng)農(nóng)民等，都將難以實現(xiàn)。因此農(nóng)村的問題必須與城市的問題關(guān)聯(lián)起來統(tǒng)籌考慮，逐步形成城鄉(xiāng)全國統(tǒng)一市場。